展望|面對老齡化和家庭護理功能弱化,日本是怎麼做的?

頂層設計的改革和實踐指南的更新,充分保障了適齡制度環境的穩定性和政策的連貫性。

制度框架的全國統一和具體標準的地方化是日本老齡友好型社會服務體系建設的重要特徵。

一個完善的適合老齡化的社會服務體系,不僅包括硬件設施、護理體系和相應的經濟結構,還包括與之相應的社會心理和文化。

文|王橋

日本是世界上老齡化最快的國家。為了保證老年人能夠在熟悉的地方無縫隙地享受醫療和護理服務,經過50多年的不斷探索和改革,日本構建了與老齡化相適應的社會服務體系,有效緩解了老齡化的巨大壓力,促進了經濟發展。

2018年,日本65歲以上老年人口已達3557萬,占總人口的28.1%。日本的老年友好型社會服務體系及相關政策和制度可以為我國老年友好型社會服務體系的建立和完善提供借鑒。

立法先引導社會共識。

由於日本的老年人護理已經成為一個突出的社會問題,迫切需要在國家和社會層面提供公共服務來解決這一問題。建立全國性的適合老齡化的社會服務體系逐漸被提上日程。在這個過程中,法制建設是一條主線。

20世紀60年代是立法系統的早期階段。繼1950年頒布《國民年金法》之後,日本政府於1963年頒布了頗具影響力的《老年人福利法》,成為老年人福利政策的重要保障。

20世紀70年代是福利政策的第一年。1971年,日本修改了《老年人福利法》,對符合醫療制度要求的老年人實行免費醫療和高福利的優惠政策。1973年被稱為日本向福利國家轉型的第一年。此後,醫療、年金等社會保障制度水平大幅提高,社會保障費用占國民收入的比例也大幅上升。

然後石油危機爆發,導致全球範圍內通貨膨脹持續發酵,日本經濟開始進入低速增長時代。從1975年開始,質疑「高福利、高負擔」的福利國家的聲音逐漸強烈。在此背景下,家庭福利政策的理念被提出——由行政主導的福利政策向以居民自發活動為主的福利政策轉變。此後,除了原有的住宅福利設施外,日托和家庭福利服務的建設也逐漸制度化。1978年,日本全國社會福利協會發布了家庭福利服務戰略。

20世紀80年代是老齡化政策的調整時期。1982年《老年人保健法》頒布,對老年人的關注開始轉向居家養老。1983年,為應對住房老化、住房需求變化、住房改存量再生等問題,日本國土交通省日本城市再生廳出台了多項城市再生計劃,包括重視居家養老、建設老齡友好型環境設施等。1989年,為解決家庭養老危機,提高老年人醫療和福利水平,日本推出了促進老年人健康和福利的十年戰略「黃金計劃」。「黃金計劃」的實施,解決了以往老年人免費醫療政策造成的醫療資源過度使用的問題。同時,開始解決家庭養老功能弱化、養老機構短缺等問題,要求提高適老服務質量,包括增加養老院床位、家庭護理員、老年人日間照料中心等。

20世紀90年代是老齡化政策改革的時期。其中最重要的是1994年「黃金計劃」的修訂和「新黃金計劃」的推出。該政策的重點是增加養老院的床位數量,增加日托中心,發展家庭護理服務。1994年至1999年實施的「新金計劃」為老齡社會服務體系建設做出了巨大貢獻。在此期間,提供短期護理服務的機構,如日托中心,發展迅速,服務類型日益多樣化。1997年《護理保險法》頒布,2000年護理保險制度正式實施,以立法的方式宣示了「全社會共同贍養需要護理的老年人」的基本目標。至此,負責養老的主體從家庭、政府轉變為全社會的老齡服務。

從2000年至今,是構建適合老齡社會服務體系的時期。為了保證護理保險制度的實施,日本根據《護理保險法》進行了統一的規範化管理。厚生勞力省社會保險研究所制定的護理保險制度實用指南三大系列,即第一卷護理報酬解讀:單位表、第二卷護理報酬解讀:指定標準、第三卷護理報酬解讀:QA規定,每三年修訂一次。這一系列指南逐一參考了《護理保險法》的規定,明確了實施標準和相關行業部門的管理制度,成為日本老年護理服務業的基本標準。頂層設計的改革和實踐指南的更新同步進行,充分保證了與老齡化相適應的制度環境的穩定性和政策的連貫性。

日本老年友好型社會服務體系的建立經歷了立法體系和不斷改革完善,制度設計相對成熟。《國家養老金法》、《老年人福利法》、《老年人保健法》、《黃金計劃》、《護理保險法》等。已經多次修改,並依法出台相應的制度政策,以至於建設老齡化社會逐漸成為20世紀後期日本社會的共識。

保險啟發了什麼?

被稱為日本應對老齡化「三大法寶」的養老保險、醫療保險和護理保險,共同構成了老齡化友好型社會服務體系。特別是2000年實施護理保險制度後,鼓勵社會參與,社會力量(特別是市場和社會組織)開始進入居家養老服務領域。這使得日本形成了以政府為主導,非營利組織、社會福利法人、企業、醫療機構、協會、地方協會等多層次供給主體參與的老齡化社會服務體系,大大提高了服務供給效率。

護理制度實施後,日本政府根據老年人服務的需求培育市場,總體上保證了養老服務的供給。20年來,養老服務機構如雨後春筍,大量民營企業進入養老服務市場,催生了民營營利性和非營利性養老服務機構數量的幾何級增長。與此同時,參與人數逐年增加。

2000年護理保險制度實施之初,全國共有三類老年服務機構5116家(其中福利機構1463家,保健機構1667家,療養機構1986家)。經過20多年的實踐,七類養老服務機構總數已增至376861家(其中預防護理服務機構131465家,社區嵌入式預防護理服務機構21643家,預防護理援助服務機構5020家,居家服務機構116779家,社區嵌入式護理服務機構47272家,居家護理援助機構41273家,護理保險服務機構13409家)。

護理體系不僅滿足了老齡化問題和老年人的服務需求,還帶動了銀發產業的發展。日本西建株式會社的管理實踐是一個成功的案例。該公司成立於1955年,最初從事道路工程建設業務。2000年獲得護理保險實施供應商資格後,開始專門從事護理保險支付的康復輔助器具的銷售和租賃,在日本西部簽約了1300家養老服務設施。該公司的租賃銷售額逐年增長,從2011年的2216億日元增長到2019年的3501億日元。截至2018年底,在日本註冊並運營的類似公司有7700家。

根據護理保險制度的規定,養老服務機構應當嚴格按照機構內服務對象的比例配備一定的護理人員。養老護理服務和機構養老服務都是勞力密集型產業,既吸收了傳統產業的剩餘勞力力,又擴大了就業空。

日本經驗的核心

日本老齡化友好型社會服務體系的主要內容體現在環境設施、長期護理體制和機制以及相關的經濟結構創新三個方面。

第一,環境設施適合老化。環境設施要與老齡化相適應,防止老年人跌倒、摔傷,避免因環境問題造成的各種殘疾。

第二,老齡化的養老體制和機制。降低醫療費用,提高老年人的自理能力,減輕子女負擔,增強家庭幸福感和滿意度。

第三,經濟結構的創新與老齡化。以養老社會化服務為契機,推動新興產業湧現和產業轉型升級。用老齡適宜的社會服務促進消費,拉動內需,提供就業空,帶動新經濟發展。

日本的經驗也表明,完善的適合老齡化的社會服務體系不僅包括硬件設施、護理體系和相應的經濟結構,還包括與之相適應的社會心理和文化。

制度框架的全國統一和具體標準的本土化也是日本老齡友好型社會服務體系建設的重要特點。這是因為地方政府的老齡化水平、醫療機構和護理服務機構的基礎設施在都道府縣、城鎮和鄉村等之間存在很大差異。「老齡友好型社會服務體系」的具體構建方法沒有統一標準,各地區根據當地社會經濟發展和文化背景探索自己的方式。(作者是中國社會科學院人口與勞力經濟研究所研究員)■

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